A legislação e a história do garimpo de ouro no Brasil

Neste primeiro texto da Série, a ANORO explorará os elementos básicos do setor. Serão repassadas as características elementares da mineração artesanal e em pequena escala, buscando, em uma perspectiva histórica, amarrar os conceitos técnicos e a legislação aplicável e, com isso, iniciar a discussão a respeito das lacunas e potenciais de todo o sistema.


APRESENTAÇÃO


Como é de próprio de ações como esta, o texto não pretende esgotar o tema, mas, sim, expor aqueles conceitos que, na visão da ANORO, exercem papel imprescindível na compreensão técnica e juridicamente adequada sobre o garimpo de ouro no país.

  1. INTRODUÇÃO

A mineração artesanal e de pequeno e médio porte nos expõe a um panorama de grande complexidade, uma vez que incorpora, em sua própria estrutura, elementos de ordem social, ambiental e econômica com força e presença diferenciadas. Trata-se de uma atividade potencialmente geradora de grandes impactos, tanto positivos quanto negativos. No Brasil, convive-se com a atividade minerária desde o início da colonização, quando a incipiente urbanização influenciou a mineração de insumos para a construção civil em Salvador e em São Paulo. Como sabemos, nada obstante a centralidade da produção agrícola de então, a possibilidade de que o território fosse rico em minério sempre esteve no imaginário dos que vinham aqui viver, atraindo a cobiça e a esperança de enriquecimento rápido tanto dos indivíduos quanto da própria Coroa.


Após longos anos de frustração, nos séculos XVII e XVIII uma quantidade significativa de minérios fora encontrada no interior da Colônia, fato que mudaria por completo a história do território e da população. A descoberta de riqueza mineral, no entanto, descortina mais do que a aptidão geológica do Brasil: a história da mineração deixa ver com clareza as dores e contradições da sociedade que então se formava.


Dois traços são particularmente marcantes para a perspectiva do observador atual. O primeiro diz respeito à contradição maior dos lugares em que a mineração era a principal atividade econômica. Embora ligada à impressão social de fortuna e riqueza, a época de opulência da atividade mineira na Colônia foi, ao contrário, um tempo em que a miséria, a fome e a escassez se tornaram protagonistas da realidade. Como lembra Laura de Mello e Souza, “alusões à pobreza, à ruína, ao abandono a que ficavam relegadas as populações mineradoras representam a tônica dominante dos documentos do século XVIII mineiro, sejam oficiais ou não”.


Junto a isso estão elementos representativos da dinâmica sociocultural da colônia como a ausência de planejamento estruturante, a desigualdade no acesso à propriedade e à produção e a precariedade técnica - todos a corroborar para a construção de uma imagem negativa sobre o setor, que, independente do tamanho do empreendimento e de quem o gerencia, ainda hoje lida com a desconfiança e mesmo a oposição de grande parte da sociedade.

  1. A LEGISLAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO DOS CONCEITOS

Acompanhar o desenvolvimento do conceito jurídico de garimpo é interessante por si só, mas também incrementa a percepção acurada a respeito da atividade e permite a avaliação das interpretações correntes sobre o que é e o que deveria ser a mineração em pequena e média escalas no Brasil.


Modernamente, o garimpo de ouro foi primeiro tratado pelo Decreto n. 24.193, de 3 de maio de 1934, que, remediando a ausência da faiscação e da garimpagem no diploma anterior (Decreto n. 21.494, de 8 de junho de 1932) e reconhecendo que “essa indústria e a de garimpagem de pedras preciosas estão reclamando medidas acauteladoras dos interesses dos faiscadores, dos garimpeiros e do fisco”, cria a “matrícula de faiscadores e garimpeiros” e define essas atividades, respectivamente, como aquelas de lavra de ouro aluvionar ou o “trabalho de extração de pedras preciosas dos rios ou córregos e chapadas, com instalações passageiras e aparelhos simples” (art. 1º). O Código de Minas de 1940 (Decreto-Lei n. 1.985), que substituiu o do Código de Minas de 1934 (Decreto n. 24.642), declarou “livres os trabalhos do gênero da faiscação do ouro aluvionar e garimpagem de diamantes em terras e águas de domínio público” (art. 62) e caracterizou esses trabalhos pela “forma de lavra rudimentar”, “pela natureza dos depósitos de que são objeto” e “pelo sistema social e econômico da produção e do seu comércio” (art. 63).


O Código de Mineração (Decreto-Lei n. 227/67) recriou – com modificações – a matrícula, manteve a caracterização da garimpagem como forma rudimentar de mineração realizada em depósitos de natureza específica e adicionou às características da atividade o “caráter individual do trabalho”.


Se olharmos de perto, a leitura circunstanciada da legislação nos dá, ainda, outras informações importantes para a conceituação e devida delimitação técnica e política dessa parcela do setor mineral. Definindo a garimpagem como o trabalho feito com “instrumentos rudimentares, aparelhos manuais ou máquinas simples e portáteis” (artigo 70, inciso I), o Código de 1967 circunscrevia a atividade a uma espécie de prática simplificada de mineração, realizada sem tecnologia ou coordenação técnica aprofundada, assim como o faziam os diplomas congêneres anteriores.


Por outro lado, o Decreto-Lei n. 227/67 substitui um dos distintivos do garimpo presentes na legislação anterior, passando a qualifica-lo não “pelo sistema social e econômico da produção e de seu comércio” (art. 63, c, do Código de Minas de 1940) mas “pelo caráter individual do trabalho, sempre por conta própria” (art. 72, III, do Código de Mineração). Esse item é inédito, pois a legislação mineral não definia a garimpagem como atividade individual, ao contrário: como enunciado no preâmbulo do Decreto 24.193/1934, havia no horizonte do legislador o objetivo de fomentar o associativismo e a organização coletiva dos garimpeiros, modo de proporcionar a melhor “defesa dos seus interesses profissionais, a prática dos melhores métodos de trabalho e a melhoria dos seus proventos”.

É interessante notar que a caracterização da garimpagem como trabalho individual, na verdade, reforça a ideia de itinerância da atividade e de impertinência no reconhecimento do garimpo como uma modalidade específica de mineração, favorecendo a antiga compreensão a respeito da garimpagem. Na lei e na prática, o setor foi tradicionalmente dividido entre o que seria mineração organizada e aquelas formas de minerar (garimpagem, faiscação e cata) meramente toleradas pela lei, realizadas sob o regime de matrícula (artigo 72, do Código de Mineração).

Essa separação teve uma função política clara. Como mostra a exposição de motivos número 6-67-G, dos Ministros de Minas e Energia, Fazenda e Planejamento e Coordenação Econômica, entre os principais objetivos da criação do Código estava justamente o de limitar a produção minerária a firmas de grande capital, de maneira que, novamente, o garimpo e o garimpeiro aparecem apenas como figurantes da legislação, algo representativo da situação a que foi legada a categoria e que também será decisivo para as interpretações generalizadas sobre o garimpo no Brasil.


Retirando a individualidade dos trabalhos, duas particularidades estão presentes em todas as normas e Códigos que regulam a atividade garimpeira no período coberto: (i) a utilização de instrumentos, aparelhos ou máquinas simples; e (ii) o tipo de depósito em que se dão os trabalhos. Esses dois elementos, em verdade, combinam-se mutuamente no decorrer da história da mineração, pois a técnica e os equipamentos utilizados na lavra são tão mais adequados quanto mais eficientes na extração do minério. Em outras palavras, depósitos como os aluvionares, os coluvionares e os eluvionares – sobre os quais a atividade garimpeira pode acontecer – definem o modo como os minérios serão encontrados e, por conseguinte, a forma com que devem ser lavrados para que a atividade seja economicamente viável; de maneira que depósitos em que o ouro é mais acessível demandam técnicas mais simples de extração.


Esse é um fato que advém de características peculiares da atividade minerária. Como toda “técnica mineira”, a garimpagem, para ser possível, avalia uma série de fatores, que, além do valor intrínseco do mineral, incluem questões técnicas, econômicas, sociais, ambientais, políticas, geológicas etc. que, em conjunto, descrevem as possibilidades concretas de que um empreendimento seja de fato exequível. É preciso, portanto, que o minério proveniente do garimpo possa ser lavra e comercializado a um patamar que compense a energia e o investimento, de maneira que as técnicas e a tecnologia disponíveis ao minerador e outros determinantes desempenham papel essencial ao permitirem, com sua evolução, a exploração de depósitos antes inacessíveis.


Isso é importante para compreender o fato de a forma jurídica da garimpagem presente no Código de Mineração ter sido rapidamente ultrapassada pela própria realidade. Algumas condições impulsionaram mudanças drásticas no setor. A primeira delas foi o aumento exponencial do preço do ouro entre as décadas de 1970 e 1980. A segunda foi a utilização de máquinas caras e de grande porte como tratores e retroescavadeiras, ferramentas necessárias diante do próprio esgotamento da forma tradicional de resgate do minério, que tornaram possível a exploração de jazimentos mais complexos do ponto de vista geológico.


Em paralelo a isso o país viveu a época do garimpo mais conhecido da história brasileira: Serra Pelada. Resultado de uma condição geológica atípica, que concentrou e deixou o mineral acessível ao trabalho manual, Serra Pelada atraiu milhares de garimpeiros, que chegaram a extrair 14 toneladas de ouro no auge da produção (1983). Mais do que isso, Serra Pelada se tornou representação privilegiada da expansão da atividade garimpeira na região amazônica nos anos 1980 e ajudou a fazer com que o segmento começasse a ser enxergado pelo Poder Público como parte integrante da mineração. De fato, vendo a atividade como fonte potencial de ganho e de geração de divisas, “a partir da experiência de Serra Pelada, o garimpo foi reconhecido oficialmente como atividade mineradora, necessitando de nova regulamentação estatal”. Inicia-se uma nova época para a atividade, que ganhará um alicerce jurídico e institucional mais robusto com sua presença no texto da Constituição Federal de 1988 e em outros diplomas.

  1. A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O NOVO NORMAL DO SETOR

Com a memória e a história em mente, a nova ordem constitucional supera a ideia de uma atividade rudimentar e individual estampada no Código de Mineração. Ao mesmo tempo, cabia falar e normatizar a atividade garimpeira sob os parâmetros de uma Constituição que desenvolve reiteradamente a proteção ao meio ambiente como direito de todos (caput, do artigo 225), responsabiliza o minerador pela recuperação da área degradada pela atividade (§2º, do artigo 225) e determina o favorecimento pelo Estado da organização dos garimpeiros em cooperativa, buscando incrementar a proteção ao meio ambiente e o bem-estar socioeconômico da categoria (§2º, do artigo 174).


Incluída nessas premissas está, com efeito, a compreensão segundo a qual o garimpo em particular constitui uma realidade e uma solução técnica e econômica de nível nacional que merece ser tratada com suas especificidades e, como toda e qualquer atividade econômica constitucionalmente adequada, deve funcionar como ferramenta de desenvolvimento social sem significar a destruição da natureza. Não por outro motivo a Constituição Federal de 1988 tratou de privilegiar o associativismo dos garimpeiros em detrimento de empreendimentos individuais, visando incentivar adoção de parâmetros mais racionais e produtivos de organização da atividade.


Esse espírito anima a Lei n. 7.805/89 (Lei da PLG), que complementou a (ainda inacabada) transformação jurídica do garimpo, introduzindo na legislação mineral o regime de permissão de lavra garimpeira (PLG), extinguindo o regime de matrícula e determinando que toda e qualquer atividade minerária deve ser precedida do licenciamento ambiental. Definiu-se a garimpagem, então, como aquela atividade de exploração do jazimento mineral que, por suas características geológicas, pode ser lavrado sem trabalhos de pesquisa, ou seja: trata-se de um regime estruturado para o aproveitamento imediato da riqueza mineral, o que somente pode ser dar, ao teor do que historicamente foi determinado pela legislação voltada ao garimpo, em tipos de depósitos específicos (arts. 1º e 10, da Lei n. 7.805/89). Desse modo, não há na legislação atual qualquer limitação técnica ou tecnológica ao garimpo, que deve obedecer ao rito próprio e às condicionantes objetivas impostas no intuito de regular a atividade, buscando o aproveitamento integral e racional das jazidas garimpáveis.


Esses preceitos se combinam com a necessidade de a Agência Nacional de Mineração (ANM), ao outorgar o título de exploração na modalidade garimpeira, levar em conta, além da existência de mineral garimpável, razões de ordem social e ambiental e o interesse do setor mineral (art. 11). Assim, elementos setoriais, ambientais e sociais fazem parte da formulação de políticas públicas e fornecem o referencial elementar para a pauta regulatória direcionada ao segmento.


Nesse ínterim, absorvendo a ideia de que ao garimpeiro devem ser dadas condições para sua evolução técnica e econômica e de que a atividade deve acontecer sempre em sintonia com as peculiaridades técnico-geológicas dos depósitos, a Lei nº 7.805/89 prevê a possibilidade de que, percebida pelo empreendedor ou pela Agência Nacional de Mineração a necessidade de realização de pesquisa em área de lavra garimpeira devidamente outorgada, a ANM, de ofício ou por solicitação do titular, intimará o permissionário para apresentação de projetos de pesquisa (art. 6º). Ao mesmo tempo, reforçando a recategorização do garimpo no sistema jurídico nacional e na sua relação com a grande empresa de mineração, a Lei da PLG, em seus artigos 7º e 8º, assenta a compatibilidade entre os regimes de aproveitamento mineral, permitindo a concessão de lavra em área objeto de permissão de lavra garimpeira e vice-versa, “quando houver viabilidade técnica e econômica no aproveitamento de ambos os regimes”.


É importante notar que a Lei da PLG, além de reforçar a característica central do garimpo – o aproveitamento de depósitos específicos –, ao criar a figura da permissão de lavra garimpeira integra a garimpagem ao setor mineral de grande escala, reforçando a ideia de que o garimpo pode e deve se desenvolver como atividade regular e produtiva, com capacidade de contribuir para o setor e para o desenvolvimento nacional. Com isso é que se pode dizer que “esta regulamentação tenta aproximar as duas atividades fazendo com que a garimpagem assuma a lógica da chamada mineração organizada ou empresarial”.


Como é sabido, em par com essas modificações normativas, as preocupações ambientais e sociais – conduzidas sob o signo do desenvolvimento sustentável – se intensificam e passam a referenciar os projetos e atividades produtivas em geral, mas exercem especial pressão sobre os setores que usam ou exploram bens naturais (especialmente bens não renováveis). Esse movimento influenciou a produção e aperfeiçoamento de estudos e propostas que davam conta, sobretudo, (i) de que a mineração desempenha papel-chave no desenvolvimento de novas tecnologias, mais amigáveis ao meio ambiente; (ii) a produção dos recursos minerais deve servir para a redução das desigualdades e para o desenvolvimento humano local; (iii) sua exploração deve necessariamente considerar padrões de reuso, reciclagem e recuperação dos insumos e o manejo adequado dos produtos químicos; (iv) e todo o setor deve incluir a população local nos processos de decisão e considera-la como protagonista na eleição de prioridades e parâmetros para a produção mineral.


A isso se combina uma série de iniciativas de cunho global e nacional que visam institucionalizar a compreensão de que a mineração pode e deve contribuir para o desenvolvimento sustentável e para a sedimentação, dentro da indústria extrativa, dos padrões de ESG (environment, social and governance) e de conduta empresarial responsável (responsible business conduct). Essa realidade se reverbera na expectativa dos líderes globais e dos investidores e, claramente, nas preocupações dos dirigentes das empresas de mineração, que passam a elaborar métricas de desempenho pautadas pelos aspectos socioambientais dos empreendimentos econômicos.


No âmbito do garimpo (ou da pequena mineração, ou mesmo da Mineração Artesanal e em Pequena Escala – MAPE), uma série de pesquisas dão conta não só da necessidade da assimilação de padrões atuais de desenvolvimento sustentável, como também dos potenciais que o segmento representa para o alcance dos objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS) das Nações Unidas.


Como resume a doutrina:


O garimpo deve ser tratado, prioritariamente, utilizando conceitos de desenvolvimento sustentável. Apesar da extração mineral não ser uma atividade sustentável pois o recurso natural é exaurido, os conceitos de sustentabilidade aplicam-se perfeitamente na concepção e operação mineral. Os aspectos econômicos, sociais e ambientais não podem ser divorciados. Os conceitos de alto lucro em curto tempo e a qualquer preço devem dar lugar a métodos que gerem menos efluentes e rejeitos, que desperdicem menos energia e que tragam benefícios econômicos que possam gerar satisfação social aos trabalhadores e às comunidades envolvidas.

CONCLUSÃO

  1. Nesse ponto, fica claro que o garimpo desempenha papel elementar em soluções almejadas por toda a comunidade internacional, especialmente em temas como (i) o desenvolvimento socioeconômico local e a diversificação da matriz produtiva; (ii) a erradicação da pobreza; e (iii) a sustentabilidade ambiental.

Ao mesmo tempo, ele é fonte de renda e parte significativa da história e da esperança de milhões de pessoas no Brasil. Sua trajetória se confunde com a do próprio País e seu desenvolvimento acompanha a evolução de toda a sociedade, traçando referenciais importantes para um público que vai muito além dos stakeholders tradicionais.


A partir deste pano de fundo, pelos próximos meses continuaremos a explorar as características e potenciais do garimpo. Próximo passo: realizar uma radiografia completa do mercado do ouro, desde a extração até a comercialização do minério.

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